近20年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的同時(shí)，中國(guó)民用航空運(yùn)輸?shù)囊?guī)模迅速擴(kuò)大，已經(jīng)成為僅次于美國(guó)的世界第二大航空運(yùn)輸市場(chǎng)，截至2020年底，我國(guó)共有頒證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)241個(gè)，其中年旅客吞吐量超過(guò)1000萬(wàn)的機(jī)場(chǎng)已經(jīng)達(dá)到39個(gè)。

在這些鮮亮數(shù)字的背后，機(jī)場(chǎng)噪聲擾民的問(wèn)題日益突出，經(jīng)常成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，給機(jī)場(chǎng)運(yùn)行帶來(lái)了很多困難，影響了旅客的正常出行，也給地方政府和行業(yè)主管部門(mén)提出了巨大挑戰(zhàn)。

01 機(jī)場(chǎng)噪聲的產(chǎn)生原因這個(gè)問(wèn)題需要回答的是，機(jī)場(chǎng)噪聲是如何產(chǎn)生的？有哪些噪聲源？只有回答了這兩個(gè)問(wèn)題，才能討論機(jī)場(chǎng)噪聲的治理、法律責(zé)任和賠償。

機(jī)場(chǎng)是民用航空活動(dòng)運(yùn)行的平臺(tái)，為所有民用航空活動(dòng)參與者提供服務(wù)。

機(jī)場(chǎng)不僅提供航空運(yùn)行必須的設(shè)施、設(shè)備，如跑道、滑行道、停機(jī)位、塔臺(tái)、油料、航空器維修維護(hù)等，還提供航空運(yùn)行必須的候機(jī)樓、值機(jī)、安檢、車(chē)輛擺渡等服務(wù)，還為旅客提供公共交通、停車(chē)、購(gòu)物、餐飲等便利。

所有這些活動(dòng)都是機(jī)場(chǎng)噪聲的來(lái)源，因此，機(jī)場(chǎng)噪聲的制造者包括機(jī)場(chǎng)、航空公司、空管、油料公司、維修企業(yè)、公交公司、商場(chǎng)、餐飲公司、旅客等所有人。

但是，本人標(biāo)題中所述的“機(jī)場(chǎng)噪聲擾民”的噪聲，實(shí)際上僅僅指的是民用航空器在空中飛行（起飛和降落）時(shí)對(duì)機(jī)場(chǎng)鄰居區(qū)域居民產(chǎn)生影響的聲音。

非航空業(yè)界人士，對(duì)于民用航空業(yè)的運(yùn)行普遍了解不夠，以為航空業(yè)都是“一家人”，分不清航空公司、機(jī)場(chǎng)和其他民航運(yùn)行單位的區(qū)別，很容易把航空公司和機(jī)場(chǎng)誤解為是一個(gè)單位，比如，旅客在航班延誤時(shí)，在機(jī)場(chǎng)里面的過(guò)激行為經(jīng)常針對(duì)機(jī)場(chǎng)工作人員，甚至要求機(jī)場(chǎng)提供住宿和餐食。

航空公司是公共航空運(yùn)輸企業(yè)，是以民用航空器提供客貨郵運(yùn)輸服務(wù)的承運(yùn)人，民用機(jī)場(chǎng)是公共機(jī)場(chǎng)設(shè)施，是民用航空運(yùn)營(yíng)活動(dòng)得以順利開(kāi)展的平臺(tái)；兩者共同構(gòu)成了民用航空運(yùn)輸?shù)幕緱l件，但是兩者是完全不同的企業(yè)，承擔(dān)不同的職責(zé)和使命。

就機(jī)場(chǎng)噪聲來(lái)說(shuō)，真正“擾民”的是民用航空器起降過(guò)程中產(chǎn)生的噪音，而主要不是機(jī)場(chǎng)自身運(yùn)行產(chǎn)生的噪聲。

02有關(guān)機(jī)場(chǎng)噪聲擾民的兩種法律觀點(diǎn)檢索中國(guó)知網(wǎng)關(guān)于“航空噪音”、“機(jī)場(chǎng)噪聲”等類(lèi)似關(guān)鍵詞，關(guān)于法律類(lèi)的論文極少；在搜索引擎上進(jìn)行類(lèi)似搜索，還可以找到一些律師關(guān)于“機(jī)場(chǎng)噪聲污染”的法律意見(jiàn)書(shū)，鼓動(dòng)受到噪聲影響的居民提起訴訟。

這些文章和意見(jiàn)書(shū)有一個(gè)共同點(diǎn)，就是以侵權(quán)法的邏輯來(lái)分析這一現(xiàn)象，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第682號(hào)）等法律規(guī)定，認(rèn)為居民的權(quán)利（相鄰權(quán)或者用益物權(quán)等）受到侵害，有權(quán)要求侵害人（機(jī)場(chǎng)或者航空公司）根據(jù)《民法通則》和《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的歸責(zé)原則（無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任、推定過(guò)錯(cuò)責(zé)任或者公平責(zé)任）進(jìn)行賠償。

但是另一方面，早期，有關(guān)部門(mén)認(rèn)為，無(wú)論是機(jī)場(chǎng)還是民航總局，“歷年來(lái)沒(méi)有就噪音問(wèn)題給過(guò)當(dāng)?shù)卣蚓用袢魏窝a(bǔ)償，這種做法也從未有過(guò)先例”；之后，有人提出“賠償沒(méi)有法律依據(jù)”和“損害標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法確認(rèn)”等等。

本文認(rèn)為以上觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，錯(cuò)誤的原因是對(duì)行業(yè)特殊法律規(guī)定的不了解，導(dǎo)致適用法律的錯(cuò)誤。

機(jī)場(chǎng)噪聲污染是環(huán)境污染的一種形式，有關(guān)的法律規(guī)定除了一般法，還有民航行業(yè)的特殊法，根據(jù)民航的特殊法，航空器起降過(guò)程中產(chǎn)生的噪聲雖然構(gòu)成了侵權(quán)的事實(shí)，但是根據(jù)法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)免除賠償責(zé)任。

但是民航行業(yè)的特殊法在此類(lèi)事件的法學(xué)研究和實(shí)務(wù)中，都沒(méi)有看到有人引用，或者遺漏關(guān)鍵的條款。

民航行業(yè)的特殊法包括《羅馬公約》（即《關(guān)于外國(guó)航空器對(duì)地（水）面上第三者造成損害的公約》，1952年10月07日于羅馬簽定，自1958年02月04日起生效）、《民用航空法》以及國(guó)際民航組織大會(huì)關(guān)于航空器噪聲污染的聲明（這類(lèi)聲明雖不具有法律約束力，但是具有指導(dǎo)意義）。

根據(jù)沖突法規(guī)則，在一般法與特殊法的關(guān)系中，當(dāng)一般法與特殊法規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特殊法的規(guī)定。

民用航空屬于特殊行業(yè)，有自己特殊的法律規(guī)則，但是長(zhǎng)期以來(lái)這些規(guī)則并不為廣大學(xué)者和實(shí)務(wù)界了解。

本文的觀點(diǎn)是，機(jī)場(chǎng)噪聲“擾民”事件，從民事法律關(guān)系角度分析，機(jī)場(chǎng)不是噪聲的制造者，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；航空公司作為航空器的所有權(quán)人和噪聲制造者，由于民用航空領(lǐng)域的特殊法律規(guī)則，可以免除侵權(quán)責(zé)任。

主要理由是：（一）承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的主體必須是侵權(quán)者在侵權(quán)法律關(guān)系中，權(quán)利受到侵害的人，只能向侵權(quán)行為人主張權(quán)利，而不能向任何其他人主張權(quán)利。

《民法典》第一百二十條規(guī)定：“民事權(quán)益受到侵害的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

”第一千二百二十九條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

”可見(jiàn)無(wú)論是一般侵權(quán)索賠還是特殊侵權(quán)索賠，都必須先找準(zhǔn)侵權(quán)者，而不能隨意延及他人。

（二）民用航空領(lǐng)域的特殊規(guī)定免除了航空公司的侵權(quán)責(zé)任1. 國(guó)際民用航空公約對(duì)于航空器噪聲污染的規(guī)定。

《羅馬公約》第1條第1款規(guī)定：“凡在地（水）面上遭受損害的人，只要證明該項(xiàng)損害是飛行中的航空器或從飛行中的航空器墜落下的人或物所造成的，即有權(quán)獲得本公約規(guī)定的賠償。

但是，如所受的損害并非造成損害的事件的直接后果，或所受的損害只是航空器遵照現(xiàn)行的空中交通規(guī)則在空中通過(guò)的結(jié)果，則受害人無(wú)權(quán)要求賠償”。

雖然我國(guó)沒(méi)有加入《羅馬公約》，該公約暫時(shí)對(duì)我國(guó)沒(méi)有法律約束力，但是該規(guī)則體現(xiàn)了國(guó)際民航組織對(duì)于該問(wèn)題的看法。

2. 我國(guó)國(guó)內(nèi)法的免責(zé)規(guī)定。

我國(guó)《民用航空法》第157條第1款規(guī)定與《羅馬公約》的規(guī)定一致：“因飛行中的民用航空器或者從飛行中的民用航空器上落下的人或者物，造成地面（包括水面，下同）上的人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有權(quán)獲得賠償；但是，所受損害并非造成損害的事故的直接后果，或者所受損害僅是民用航空器依照國(guó)家有關(guān)的空中交通規(guī)則在空中通過(guò)造成的，受害人無(wú)權(quán)要求賠償”。

所謂“所受損害僅是民用航空器依照國(guó)家有關(guān)的空中交通規(guī)則在空中通過(guò)造成的，受害人無(wú)權(quán)要求賠償”正是本文主張的“機(jī)場(chǎng)擾民”事件中，航空公司免除侵權(quán)責(zé)任的直接法律依據(jù)。

民用航空器按照國(guó)家有關(guān)的空中交通規(guī)則在空中通過(guò)機(jī)場(chǎng)臨近居民區(qū)造成噪聲正是“擾民”事件的根本原因，雖然侵害行為和損害均是事實(shí)，但是法律對(duì)此進(jìn)行了特別規(guī)定，航空公司不用為此承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

03處理機(jī)場(chǎng)噪聲擾民事件的實(shí)踐國(guó)內(nèi)很多大型機(jī)場(chǎng)在新建、改建和擴(kuò)建后，都發(fā)生了因機(jī)場(chǎng)噪聲擾民而引起的糾紛，其中寧波櫟社機(jī)場(chǎng)、北京首都機(jī)場(chǎng)、廣州白云機(jī)場(chǎng)、上海虹橋和浦東機(jī)場(chǎng)都因?yàn)樵肼曃廴締?wèn)題，經(jīng)常成為焦點(diǎn)，很多糾紛至今沒(méi)有得到根本解決，并且經(jīng)常反復(fù)發(fā)生居民上訪靜坐示威等活動(dòng)，干擾民用航空活動(dòng)正常運(yùn)行。

回顧各個(gè)地方對(duì)于機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題的解決方案，普遍存在事實(shí)不清、處置不當(dāng)和糾紛反復(fù)的問(wèn)題。

機(jī)場(chǎng)噪聲擾民事件的本質(zhì)是航空器起降階段對(duì)居民的噪聲影響，居民一般同時(shí)對(duì)機(jī)場(chǎng)管理當(dāng)局、地方政府和民航主管部門(mén)提出各種要求，既包括要求民事賠償、采取降噪措施和搬遷，也包括要求政府環(huán)保、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)履行法定職責(zé)等訴求。

但是，縱觀各地處理類(lèi)似事件的方式，地方政府普遍不愿意正面回應(yīng)居民提出的問(wèn)題，機(jī)場(chǎng)噪聲擾民事件到底是一起普通的民事侵權(quán)事件，還是政府違法審批？2008年，浙江寧波鄞州區(qū)戴家村99名村民因?qū)幉瞪鐧C(jī)場(chǎng)的噪音騷擾，向國(guó)家環(huán)?？偩痔岢鲂姓?fù)議，最終以調(diào)解方式解決，鄞州區(qū)古林鎮(zhèn)政府出資120萬(wàn)元用于戴家村新農(nóng)村示范村建設(shè)；曾有村民代表在簽名之前，對(duì)協(xié)議沒(méi)有明確噪音污染補(bǔ)償性質(zhì)，而是新農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助提出質(zhì)疑。

協(xié)議簽訂以后，戴家村經(jīng)濟(jì)條件稍好的村民，開(kāi)始往外搬遷。

但大多數(shù)村民依然居住在戴家村內(nèi)，他們堅(jiān)持要求以機(jī)場(chǎng)移民的名義搬遷。

其他機(jī)場(chǎng)，如首都機(jī)場(chǎng)的噪聲擾民事件也是類(lèi)似的處置方式。

這種解決方式，居民即使得到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，心里也不滿意，這正是糾紛反復(fù)出現(xiàn)的根本原因。

04解決機(jī)場(chǎng)噪聲擾民事件的根本方法民用機(jī)場(chǎng)的新建、改建和擴(kuò)建是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，已經(jīng)成為世界主要航空大國(guó)面臨的普遍難題。

國(guó)際民航組織于2008年發(fā)布了《航空器噪音管理平衡指南》（Guidance on the Balanced Approach to Aircraft Noise Management -Doc 9829），提出了處理航空器噪音污染的四個(gè)原則：（1）從源頭上減少噪音、（2）土地利用規(guī)劃和管理、（3）噪音控制程序和（4）航空器運(yùn)行限制（reduction of noise at source, land-use planning and management, noise abatement operational procedures and operating restrictions on aircraft）。

此后的多次會(huì)議文件中對(duì)此進(jìn)行了討論，在國(guó)際民航組織大會(huì)第36次會(huì)議執(zhí)委會(huì)《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明（附錄B至附錄G）》附錄E《當(dāng)?shù)赜谠肼曈嘘P(guān)的機(jī)場(chǎng)運(yùn)行限制》第3條：敦促考慮了上述決定條款所述因素之后，仍允許在機(jī)場(chǎng)對(duì)經(jīng)初始合格審定或重復(fù)合格審定符合附件16第I卷第3章規(guī)定的航空器的允許實(shí)行限制的國(guó)家：e）考慮到發(fā)展中國(guó)家經(jīng)營(yíng)人的特殊情況，以便通過(guò)授予豁免權(quán)，避免給這些經(jīng)營(yíng)人帶來(lái)不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)。

第4條，進(jìn)一步敦促各國(guó)不允許實(shí)行旨在停止經(jīng)初始合格審定或者重復(fù)合格審定符合附件16第I卷第4章噪聲標(biāo)準(zhǔn)的航空器的任何運(yùn)行限制。

上述國(guó)際民航組織的指南和聲明，既考慮了機(jī)場(chǎng)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的功能，又考慮了機(jī)場(chǎng)周?chē)用竦膶?shí)際利益，實(shí)現(xiàn)了公共利益與個(gè)人利益的平衡，是處理機(jī)場(chǎng)噪聲擾民的正確方向，我國(guó)的相關(guān)法律和民用航空主管部門(mén)也為此開(kāi)展了大量的工作：（一）我國(guó)法律對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目可能產(chǎn)生較大影響的，要求建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，并經(jīng)過(guò)環(huán)境主管部門(mén)批準(zhǔn)后，按照“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工和同時(shí)完成”的原則開(kāi)展工程建設(shè)，未經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)批準(zhǔn)的，不得擅自開(kāi)工建設(shè)。

（二）民用航空與機(jī)場(chǎng)運(yùn)行相關(guān)單位為減少噪聲擾民，開(kāi)展了大量工作，包括：1.為了從源頭上減少噪音，國(guó)家立法上要求航空器設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、制造企業(yè)不斷開(kāi)發(fā)新機(jī)型、使用新材，減輕飛機(jī)重量，減少油耗，降低噪音。

2.民航行業(yè)主管部門(mén)和地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃和選址提出了更高要求，不僅要求考慮航空器運(yùn)行的安全性，也要充分考慮航空業(yè)發(fā)展與機(jī)場(chǎng)周?chē)用窬幼…h(huán)境的平衡。

3.民航主管部門(mén)根據(jù)機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行特點(diǎn)和區(qū)位，進(jìn)行有針對(duì)性的航行程序設(shè)計(jì)，盡量避開(kāi)人口密集區(qū)域，減少對(duì)居民的噪聲影響。

4.民航主管部門(mén)采取措施限制特定機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行時(shí)間或者減少運(yùn)行時(shí)間，避開(kāi)居民休息時(shí)間，減少對(duì)居民的噪聲影響。

但是，盡管民航主管部門(mén)和地方政府為減少噪聲擾民開(kāi)展大量工作，機(jī)場(chǎng)臨近居民受到的噪聲影響卻是實(shí)實(shí)在在的。

針對(duì)這樣的情況，本文認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)采取雙管齊下的策略，一方面加大政策宣傳，正面問(wèn)題、依照法律規(guī)定進(jìn)行處理，另一方面，必須考慮機(jī)場(chǎng)臨近居民正當(dāng)權(quán)益受到損害的事實(shí)，不能僅僅因?yàn)榉傻拿庳?zé)規(guī)定而忽視居民的正當(dāng)權(quán)益。

（一）加大宣傳，讓機(jī)場(chǎng)臨近居民清楚合法維權(quán)途徑。

機(jī)場(chǎng)是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，是聯(lián)系世界的橋梁，會(huì)直接、間接造福每個(gè)人；受到噪聲影響的居民，應(yīng)當(dāng)在合法的范圍內(nèi)忍受額外的負(fù)擔(dān)，并有權(quán)利要求建設(shè)單位采取法律規(guī)定的必要措施降低噪聲對(duì)自身的影響，但是對(duì)于法律規(guī)定以外的要求，則沒(méi)有權(quán)利要求相關(guān)單位賠償或者補(bǔ)償。

（二）民航主管部門(mén)和地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行政，加強(qiáng)信息公開(kāi)，提供公眾參與的機(jī)會(huì)。

1. 民航主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)針對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲情況，采取可行的技術(shù)方案，減少、降低航空器運(yùn)行時(shí)噪聲對(duì)機(jī)場(chǎng)臨近居民的影響，并將采取措施的信息公開(kāi)，讓居民知曉，爭(zhēng)取居民理解。

2. 地方政府主管部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)評(píng)估、環(huán)境影響監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)法律規(guī)定，特別是機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃的公示、公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)讓所有可能受到影響的居民有足夠的機(jī)會(huì)了解并表達(dá)意見(jiàn)。

從機(jī)場(chǎng)噪聲擾民事件的情況來(lái)看，居民提出要求賠償?shù)膹?fù)議、訴訟和信訪，都明顯反映出機(jī)場(chǎng)在建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)評(píng)估和監(jiān)測(cè)方面的不足，很多機(jī)場(chǎng)甚至建設(shè)多年之后，地方政府都沒(méi)有依法對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)，從而導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)航班增加噪聲擾民加大后居民的合法權(quán)利得不到及時(shí)有效保護(hù)。

應(yīng)該說(shuō)，居民的知情權(quán)和參與權(quán)如果得到充分保障，很多糾紛實(shí)際上是可以得到化解和緩解的；而且知情權(quán)和參與權(quán)越充分，這種矛盾爆發(fā)和激化的可能性越低。

（三）尊重居民的正當(dāng)權(quán)益，及時(shí)修訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，平衡城市發(fā)展和居民生活的實(shí)際需要。

《機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》是一部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其編號(hào)為GB9660-88，實(shí)施時(shí)間為1988年11月1日。

根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，各區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)值為特殊住宅區(qū)包括居住、文教區(qū)，小于等于70分貝；除1類(lèi)區(qū)域以外的生活區(qū)小于等于75分貝。

75分配到85分貝之間的區(qū)域應(yīng)當(dāng)采取降噪措施，85分貝以上區(qū)域的居民應(yīng)當(dāng)進(jìn)行搬遷。

這一國(guó)標(biāo)發(fā)布時(shí)，我國(guó)的機(jī)場(chǎng)數(shù)量、運(yùn)量都很少，而且一般遠(yuǎn)離城市中心，所以標(biāo)準(zhǔn)較低。

但是，近20年來(lái)，我國(guó)城市化發(fā)展和民用航空運(yùn)輸量大發(fā)展，多數(shù)機(jī)場(chǎng)已經(jīng)處于城市包圍之中，機(jī)場(chǎng)噪聲對(duì)居民的影響日益明顯。

目前，根據(jù)《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》（Emission standard for community noise ）（ GB 22337—2008）（2008年10月1日實(shí)施），我們城市居住區(qū)噪聲標(biāo)準(zhǔn)為白天60分貝、晚上50分貝，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯嚴(yán)于《機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，這正是機(jī)場(chǎng)噪聲擾民事件不斷發(fā)生的重要原因。

因此，國(guó)家應(yīng)及時(shí)修訂專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)城市發(fā)展和居民生活的實(shí)際需要，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，也能夠合理照顧到機(jī)場(chǎng)周邊居民的合法利益。

——本文原創(chuàng)作者：沈劈峰 ，北京仁人德賽（上海）律師事務(wù)所，合伙人律師。

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